Основни и напредни онлајн курс о азилу и миграцијама > ПОГЛАВЉЕ IV - ОСНОВНИ КУРС > Утицај Даблинског система и концепта сигурне треће земље на Републику Србију

Досадашња пракса органа Републике Србије

Аутоматска примена концепта сигурне треће земље

Сви органи у Републици Србији који одлучују о захтеву за азил, укључујући и Управни суд, су на почетку примене Закона о азилу инсистирали на аутоматској примени Владине листе о сигурним трећим државама. У том смислу, илустративна је пресуда Управног суда у којој суд проналази да:

”надлежни орган није надлежан да одређује да ли је држава која се налази на листи коју је утврдила Влада Републике Србије, сигурна за тражиоца азила, већ је дужан да прихвати да је држава сигурна уколико се налази на листи коју је Влада Републике Србије утврдила.”[1]

 

Такође, Управни суд је у једном предмету закључио следеће:[2]

”правилно је по оцени овог суда тужени орган одбио жалбу тужиоца и нашао да је првостепени орган правилном применом одредбе члана 33. став 1. тачка 6. Закона о азилу, одбацио захтев тужиоца без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признање азила, будући да је тражилац азила дошао из сигурне треће државе и уважавајући чињеницу да је Влада Републике Србије, према одредбама Закона о азилу утврдила листу сигурних трећих држава на којој се налазе државе кроз које је тражилац азила прошао и у којима је боравио. Наиме, Закон о азилу јасно одређује у одредби члана 2. да је сигурна трећа држава, држава са листе коју утврђује Влада, која се придржава међународних начела заштите избеглица садржаних у Конвенцији о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967. године, у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио непосредно пре доласка на територију Р. С. и у којој је имао могућност подношења захтева за азил, у којој не би био изложен прогону, мучењу, нељудском и понижавајућем поступку или враћању у државу у којој би његов живот, безбедност или слобода били угрожени. Из изложене одредбе Закона о азилу, следи да надлежни орган није надлежан да одређује да ли је држава која се налази на листи коју је утврдила Влада Р. С., сигурна за тражиоца азила, већ да је дужан да прихвати да је држава сигурна уколико се налази на листи коју је Влада Р. С. утврдила. Будући да је у конкретном случају тражилац азила био у транзиту кроз М. и да како је то првостепени орган исправно утврдио, није имао никаквих проблема за време боравка у М. и Ц. Г., нити у току боравка у Г. и Т., јасно да у току поступка није доказао да те државе за њега нису сигурне.“

 

Владина листа мора бити поткрепљена извештајима УНХЦР и других референтних организација

 

Уставни суд је врло јасно ставио до знања у својој одлуци још из 2012. године да се Владина листа о сигурним трећим државама не примењује аутоматски и да су органи који одлучују о захтеву за азил у обавези да испитају стање у тој држави, узимајући у обзир релевантне извештаје УНХЦР и других референтних организација:[3]

„Уставни суд констатује да је важећим Законом о азилу, који је почео да се примењује 1. априла 2008. године, Република Србија прихватила концепт сигурне треће државе, којом се сматра држава са листе коју утврђује Влада, која се придржава међународних начела о заштити избеглица садржаних у Конвенцији о статусу избеглица из 1951. године и Протоколу о статусу избеглица из 1967. године, у којој је тражилац азила боравио или кроз коју је пролазио, непосредно пре доласка на територију Републике Србије и у којој је имао могућност подношења захтева за азил, у којој не би био изложен прогону, мучењу, нељудском или понижавајућем поступку или враћању у државу у којој би његов живот, безбедност или слобода били угрожени (члан 2. Закона). Уставни суд, такође, констатује да је одредбом члана 5. Закона предвиђено да надлежни органи Републике Србије сарађују са УНХЦР-ом у спровођењу његових активности у складу са његовим мандатом.“

 

По оцени  Уставног суда, наведене одредбе Закона упућују на закључак да се листа сигурних трећих држава, поред осталог, формира и на основу извештаја и закључака Канцеларије Високог комесаријата за избеглице. Такође, овај суд оцењује да извештаји те организације доприносе кориговању поступања надлежних органа Републике Србије у примени Закона о азилу, у том смислу да се захтев за азил неће одбацити иако лице долази из сигурне треће државе која је на листи Владе, уколико та држава поступак азила примењује на начин супротан Конвенцији. С тим у вези, Уставни суд указује да је Европски суд за људска права у предмету М. С. С. против Белгије и Грчке (број 30696/09, пресуда од 21. јануара 2011. године) утврдио и одговорност Белгије за повреду права из члана 3. Европске конвенције, јер је оценио да постојање закона и приступање међународним уговорима није само по себи довољно да обезбеди заштиту од опасности од злостављања, у ситуацији кад поуздани извори сведоче да се у пракси поступа супротно начелима ЕКЉП. Тај суд је закључио да су на основу бројних извештаја Високог комесаријата УН за избеглице и недвосмисленог апела упућеног министру надлежном за послове имиграције, белгијске власти знале или су морале знати да нема гаранција да ће захтев тражиоца азила бити озбиљно размотрен од стране грчких власти. Будући да је у конкретном случају реч о општепознатој ситуацији, тражилац азила није требало да сам сноси сав терет доказивања, јер да су белгијске власти утврдиле на који начин се у Грчкој примењују прописи о азилу, оне би морале закључити да су опасности са којима би се могао суочити тражилац азила довољно стварне и индивидуализоване. Закључак суда у овом предмету је да протеривање у државу чланицу може повлачити одговорност државе за повреду члана 3. Конвенције, ако има основа за уверење да ће тражилац азила бити суочен са стварном опасношћу од мучења, понижавајућег или нечовечног поступања, те је обавеза државе да се у таквом случају уздржи од протеривања тог лица.

 

У уставној жалби која је поднета Уставном суду 2013. године, подносиоци уставне жалбе су указали на проблем погрешне примене концепта сигурне земље:[4]

„Подносиоци уставне жалбе се посебно позивају на то да су управни органи и Управни суд погрешно применили концепт сигурне треће земље, који није установљен да би држава избегла мериторно разматрање захтева за азил и пребацила одговорност на трећу земљу. С тим у вези, истичу да је пре враћања тражилаца азила у наводну 'сигурну трећу земљу' неопходно у сваком конкретном случају проценити да ли постоје гаранције да ће у тој земљи имати могућност да затраже азил, да остваре избегличку заштиту, те да ће се према њима односити у складу са општеприхваћеним међународним стандардима и да ће им бити пружена ефективна заштита од даљег протеривања. Као доказе за своја страховања да ће у Бившој Југословенској Републици Македонији (у даљем тексту: БЈРМ), Републици Грчкој (у даљем тексту: Грчка) и Републици Турској (у даљем тексту: Турска) бити суочени са ризиком од тзв. "ланчаног протеривања" до своје земље порекла, подносиоци достављају документацију (пресуде Европског суда за људска права, препоруке Комитета министара Савета Европе, извештаје Високог комесаријата Уједињених нација за избеглице и извештаје различитих невладиних организација) којом поткрепљују тврдње о недостацима који се у пракси јављају у поступцима азила у тим земљама. Указују да Управни суд није узео у обзир ставове Уставног суда изнете у Одлуци Уж-1286/2012 од 29. марта 2012. године, према којима се захтев за азил не може аутоматски одбацити ако тражилац азила долази из сигурне треће земље, која је обухваћена Одлуком Владе о листи сигурних трећих држава, уколико се поступак азила у тој држави спроводи супротно принципима Конвенције. Полазећи од наведеног, подносиоци сматрају да Управни суд није смео само да констатује да тражиоци азила долазе из сигурне треће земље, која је обухваћена наведеном Одлуком Владе, и да хипотетички закључи да су могли да затраже азил у државама у којима су боравили.“

 

Комисија за азил је променила своју праксу аутоматске примене концепта сигурне треће земље, инсистирајући на томе да тражилац азила у сваком конкретном случају треба да покаже да је одређена држава несигурна за њега лично. То је најилустративније у предмету у којем је тражилац азила приликом интервјуа изјавио да је економски мигрант и да Република Србија није његова крајња дестинација:[5]

”Првостепени орган није дужан даље да испитује под којим околностима је лице боравило у Црној Гори, јер тражилац азила децидирано тврди да нигде на путу до Србије није тражило азил. Штавише, тражилац азила више пута понавља да није ни имао намеру да тражи азил у транзитним земљама и да му је крајња дестинација била Немачка из економских разлога. Тражилац азила је на усменој расправи изјавио да је у Црну Гору отишао зато што је 'на путу ка Европи, била је само пролазна дестинација.' Тражиоцу азила би ишло у корист да је изјавио да је затражио азил у Црној Гори, јер би тек онда првостепени орган био у обавези да испита да ли је поступак азила у Црној Гори адекватан и да ли је у складу са међународним стандардима. Подносилац жалбе наводи да није могуће да лице добије право боравка у трајању од месец дана и да буде смештено у хотел, а да при том не уђе у процедуру азила. Међутим, из извештаја УНХЦР из Црне Горе, UNHCR, The Main Protection Gaps in the Montenegrin Asylum System, May 2013, и Asylum System in Montenegro, Monitoring Report, January – June 2014, произлази да је то могуће. Комисија за азил се једино слаже у оцени да првостепени орган треба убудуће да испита по ком основу је лице добило право боравка у трајању од месец дана у Црној Гори када је илегално ушло у земљу. Међутим, у конкретном случају та чињеница је ирелевантна јер се тражилац азила није жалио на поступак азила, нити на третман којем је у Црној Гори изложен и изнео је низ других тврдњи које су биле довољне да првостепени орган одбаци захтев за азил, примењујући члан 33. тачка 1. став 6. Закона о азилу. Првостепени орган је констатовао да су Турска, Грчка и посебно Црна Гора сигурне треће земље, као и да подносилац жалбе није доказао да је Црна Гора за њега несигурна.”

 

Временом је и Управни суд  променио своју праксу. Тако је у једној пресуди из 2014. године Управни суд пронашао да је Комисија за азил само паушално оценила да:

„тужиља није поднела валидне доказе да је нека од трећих држава кроз коју је пролазила и у којима је боравила за њу лично несигурна“, и тражио од Комисије да „у образложењу другостепеног решења мора ценити све наводе из жалбе да ове земље нису сигурне у случају подноситељке захтева за азил.”[6]

 

С друге стране, Управни суд у последње време поново примењује нешто рестриктивнији приступ примени концепта сигурне треће земље јер понавља да не може одустати од Владине листе, која је подзаконски акт и мора бити усаглашена са међународним правом.

 

Тако је Управни суд у једној пресуди навео следеће:

”Полазећи од наведеног чињеничног и правног стања ове управне ствари, правилно је, по оцени суда, тужени орган одбио жалбу тужиоца изјављену против првостепеног решења, будући да је захтев тужиоца за азил правилно одбачен, сагласно члану 33. став 1. тачка 6. Закона о азилу, јер је дошао из сигурне треће државе, у којој је имао могућност подношења захтева за азил, а није при том доказао да та држава за њега није сигурна.

 

Суд је ценио наводе тужбе, али налази да исти не доводе у сумњу законитост оспореног решења, с обзиром да су надлежни управни органи својим одлукама детаљно навели чињенично стање, разлоге који су били одлучни при оцени доказа, материјално право и прописе на основу којих су донели одлуке уз детаљно образложење зашто су применом тих прописа, на утврђено чињенично стање оценили да у конкретном случају нису испуњени законски услови да се тужиоцу призна тражено право. Ово посебно, јер није основан навод тужиоца да није могао да тражи азил у земљама кроз које је прошао, и то: Т., Г., М. и у М., будући да ничим није доказао да у наведеним државама није могао да тражи азил и да те државе за њега нису сигурне. Осим тога, у самој Одлуци о утврђивању листе сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, ове три државе спадају у сигурне треће земље, па тужени орган није био надлежан да утврђује да ли су те државе сигурне, већ је дужан да их прихвати, самим тим што се налазе на листи коју је утврдила Влада Републике Србије. Овоме у прилог иде и чињеница на коју се првостепени орган позвао у образложењу оспореног решења, како на UNHCR, тако и на Европску комисију (као најрелевантније тело за оцену стања азила у државама Европе и света), те пресуде Европског суда за људска права.“

 

 

Може се очекивати да ће нови Закон о азилу и привременој заштити укидањем Владине листе омогућити темељније испитивање сваког случаја понаособ и неће обавезивати државне органе да се позивају и ослањају на Владину листу. Ипак, и до ступања на снагу новог закона, треба применити овај приступ јер и сам Закон о азилу у члану 65. намеће обавезу тумачења одредби из овог закона у складу са Конвенцијом о статусу избеглица, Протоколом уз Конвенцију и међународним обичајним правом.

 

Закон о азилу

Члан 65:

„Одредбе овог закона тумаче се у складу са Женевском конвенцијом, Протоколом и општеприхваћеним правилима међународног права.”

 

[1] Управни суд, предмет бр. 8 У 3815/11, пресуда од 7. јула 2011; Управни суд, предмет бр. 15 У 10336/11, пресуда од 10. новембра 2011.

[2] Управни суд, предмет бр. 1 У 9050/14, пресуда од 16. септембра 2014.

[3] Уставни суд, предмет бр. Уж-1286/2012, одлука од 25. априла 2012.

[4] Уставни суд, предмет бр. Уж-3548/2013, одлука од 19. септембра 2013.

[5] Комисија за азил, бр. Аж-16/14, решење од 20. фебруара 2015.

[6] Управни суд, предмет бр. УС 7 У. 3834/12, пресуда од 7. фебруара 2014.