Основни и напредни онлајн курс о азилу и миграцијама > ПОГЛАВЉЕ IV - ОСНОВНИ КУРС > Настанак и сврха правила о „сигурној земљи“

„Сигурне треће земље“ (СТЗ) или „прве земље азила“

У складу са сличним размишљањима су развијени међународни и европски стандарди ради утврђивања када се и нека трећа земља може сматрати „сигурном“ у смислу заштите тражиоца азила. Скуп начела и стандарда развијених у овој области чине правила на основу којих се држава означава као „сигурна трећа земља“ (СТЗ) или као „прва земља азила“ (ПЗА).

У суштини, нека се земља означава као СТЗ или ПЗА када држава која разматра захтев за азил има основане разлоге да сматра да се било земља порекла тражиоца азила или трећа земља у коју се он може вратити може сматрати сигурном, односно кадром да тражиоцу азила пружи одговарајућу заштиту.

Критеријуми које треба примењивати приликом процене сигурности неке земље у наведене сврхе утврђени су у разним инструментима на међународном и европском нивоу.^[1] Иако је остварен напредак у стандардизацији правила о „сигурним трећим земљама“ и формирању „спискова сигурних земаља“, и даље не постоји у потпуности уједначено схватање СТЗ и ПЗА, а земље које примају тражиоце азила и даље ове концепте примењују на основу националних спискова сигурних земаља, што је довело до постојања значајних разлика између њихових правила и праксе о овом питању.^[2] Као што ће бити размотрено доле у тексту, без обзира на разлике у земљама које се сматрају сигурним сходно националним списковима таквих земаља које сачињавају државе чланице ЕУ, одлука о означавању једне или више земаља као „сигурних“ мора бити усвојена у поступку у којем се поштују правила и критеријуми ЕУ, а уз њу морају постојати посебни процесни аранжмани и гарантије, који ће такође бити размотрени доле у тексту.  

 

Нека се земља сматра сигурном трећом земљом или првом земљом азила:

• ако је то држава „која није она држава за коју лице тврди да се у њој суочава са опасношћу од забрањеног поступања“, и
• ако се процењује да ће лице у тој држави моћи да затражи азил или добије „довољну заштиту“.

Ова два концепта заједно чине темељ такозваних „правила о сигурној земљи“.^[3] Ова правила у суштини представљају процесне механизме који – под утврђеним околностима – држави омогућавају да не разматра суштину захтева за азил, већ да поступак оконча у фази разматрања прихватљивости захтева,^[4] те да подносиоца представке пребаци у трећу земљу која се може сматрати „сигурном“ и којој се може поверити разматрање захтева за азил. Опште узев се сматра да правила о сигурној земљи служе остварењу процесне економије и брзине,^[5] јер је њима омогућено окончање разматрања захтева у убрзаном поступку или поступку о прихватљивости, при чему се не прејудицира одлука о суштини самог захтева за азил или о индивидуалним околностима тражиоца азила. ^[6]   

Међутим, примена ових концепата даје повода за забринутост јер може ићи на штету индивидуализованог разматрања ситуације сваког тражиоца азила, који представља основну одлику Женевске конвенције, и да уместо тога првенство даје оцени околности које преовлађују у трећој земљи.^[7] Поред тога, распрострањена примена правила о СТЗ отвара питања везана за процесне гарантије које се пружају подносиоцима захтева за азил, јер се захтеви тражилаца азила који долазе из [СТЗ] по правилу разматрају у убрзаном поступку, а понекад им се по том основу не дозвољава чак ни улазак у земљу.^[8]

Правила о сигурној земљи су се првобитно појавила у облику скупа норми и начела које су државе примењивале у пракси. Потом су се на међународном нивоу утемељила посредством механизама меког права.^[9]

УНХЦР је питању дефинисања концепта сигурне земље пришао описавши га као „заштиту негде другде“,^[10] док се испуњавањем обавеза држава по Женевској конвенцији мора обезбедити „заштита негде“.^[11] Временом су се правила о сигурним земљама самостално развијала на регионалном и националном нивоу, а државе састављају сопствене спискове земаља које сматрају сигурним.

 

У вези са применом правила о сигурној земљи су утврђене следеће потенцијалне опасности:

 

1. Распрострањена примена правила о СТЗ доводи до опасности да ће се избеглице пребацивати из једне наводно „сигурне треће земље“ у другу, како која од њих одбије да разматра суштину њихових захтева. Аутори Женевске конвенције нису се бавили поступцима за разматрање захтева о азилу већ правима које статус избеглице треба да носи са собом, те ово питање није конкретно уређено Женевском конвенцијом. Међутим, Европска комисија за људска права (претходница ЕСЉП) је опште узев сматрала да појава враћања у земље које се сматрају сигурним може довести до повреде члана 3.^[12]
2. Улазак на територију: УНХЦР је констатовао да је враћање тражилаца азила у наводну „сигурну“ земљу сагласно са њиховим правима ако та земља пружи јемства да ће им дозволити да на њену територију уђу као тражиоци азила и да ће њихови захтеви за заштиту прописно бити размотрени.^[13]
3. Недоследност праксе европских држава, која за последицу има различите нивое заштите коју оне пружају.^[14]
4. Применом правила о СТЗ повећава се опасност од „ланчаног протеривања“ без мериторног разматрања захтева за азил.^[15]

 

Ова је пракса на нивоу ЕУ изричито регулисана заједничким смерницама и захтевима прописаним у инструментима ЗЕСА, нарочито Уредбом „Даблин III“ и ДПА, које – иако државама чланицама ЕУ дају одређену слободу у погледу састављања спискова СТЗ – садрже општа начела и услове за одређивање тих земаља. Правила и начела којима се уређују концепти и правила о „сигурним земљама“ на нивоу ЕУ и ЕКЉП биће подробније размотрена доле у тексту.

 

[1] Потребно је напоменути да се на нивоу ЕУ предузимају кораци у правцу формирања списка сигурних трећих земаља ЕУ, који државе чланице треба међусобно да усагласе. У контексту свеобухватне реформе ЗЕСА, покренуте као одговор на Европску агенду о миграцијама из 2015. године, Европска комисија је изнела предлог у овом смислу у контексту опште реформе Директиве о поступцима азила (ДПА),  сматрајући, између осталог, да ова директива треба да се трансформише у уредбу те да све њене одредбе буду подједнако обавезујуће, а дискрециона овлашћења држава чланица мања. Види: Европска комисија, Предлог уредбе Европског парламента и Савета којом се формира заједнички списак ЕУ сигурних земаља порекла у сврху ДПА (EU Commission, Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an EU common list of safe countries of origin for the purposes of the APD), 2015/0211 (COD), Брисел, 9. септембар 2015.

[2] На пример, Европска комисија је септембра 2015. објавила документ у којем је обзнанила намеру ЕУ да формира заједнички списак СТЗ,  и у којем је навела земље које су у то време државе чланице ЕУ сматрале „сигурним“ (напомена: могуће је да је у међувремену дошло до неких промена).

[3] Основне информације о концепту сигурне земље и избегличком статусу (Background Note on the Safe Country Concept and Refugee Status), EC/SCP/68, УНХЦР, 26. јул 1991, став 3.

[4] Mол, Нуала, Мередит, Кетрин, Азил и Европска конвенција о људским правима, стр. 72. УНХЦР је у погледу овог питања изјавио следеће „Политика по којој се неки тражилац азила који стиже из такозване сигурне треће земље враћа у ту земљу а да није донета мериторна одлука о његовом захтеву, заснована је на претпоставци да постоји међународно начело сагласно којем лице које је своју земљу напустило како би побегло од прогона мора да се пријави за [међународну заштиту] у првој сигурној земљи у коју успе да стигне. Иако је упорно понављање ове претпоставке многе навело да је некритички прихвате, такво међународно начело заправо уопште не постоји, а тврдња у том погледу је очигледно производ погрешног тумачења начела 'прве земље азила'“. 

[5] Види Окли, Шерон „Убрзани поступци азила у Европској унији – правичност наспрам ефикасности“ (Oakley, Sharon, Accelerated Procedures for Asylum in the European Union - Fairness Versus Efficiency - Sussex Migration Working Paper no. 43), април 2007; УНХЦР, Глобалне консултације о међународној заштити/Трећи колосек: приступ поступку – „сигурне треће земље“, „сигурне земље порекла“ и „рокови“ (Global Consultations on International Protection/Third Track: Access to Procedures - 'Safe Third Countries', 'Safe Countries of Origin' and 'Time Limits'), 1. јун 2001, стр. 3.

[6] Ibid. У овом се раду цитира Ламберт, Тражење азила: упоредно право и пракса у одабраним европским земљама (Lambert, Seeking asylum: Comparative law and practice in selected European countries, Martinus Nijhoff Publishers), Дордрехт, 1995, стр. 89-90.

[7] Ibid.  

[8] Ibid.

[9] Види Окли, Шерон „Убрзани поступци азила у Европској унији – правичност наспрам ефикасности“.

[10] Извршни комитет УНХЦР, Избеглице без земље азила (Refugees Without An Asylum Country), Закључак бр. 15 (XXX), 1979. Извршни комитет УНХЦР, Проблем избеглица и тражилаца азила који се на незаконити начин селе из земље у којој су већ нашли заштиту (Problem of Refugees and Asylum Seekers Who Move in an Irregular Manner From a Country in Which they Had Already Found Protection), Закључак бр. 58 (XL), 1989.
Документи УНХЦР, Глобалне консултације о међународној заштити, Припремни документ бр. 1: Правни и практични аспекти враћања лица којима није потребна заштита (Global Consultations on International Protection, Background paper no. 1: Legal and practical aspects of the return of persons not in need of protection), мај 2001. 


[11] Mол, Нуала, Мередит, Кетрин, Азил и Европска конвенција о људским правима. Види такође УНХЦР, Глобалне консултације о међународној заштити, Припремни документ бр. 2: примена концепта „сигурне треће земље и његов утицај на управљање токовима и заштиту избеглица (Global Consultations on International Protection, Background paper no. 2: the application of the ‘safe third country’ notion and its impact on the management of flows and on the protection of refugees), мај 2001, и УНХЦР, Глобалне консултације о међународној заштити, Припремни документ бр. 3: Међудржавни споразуми о реадмисији држављана трећих земаља, укључујући тражиоце азила, и одређивању државе надлежне за разматрање суштине захтева за азил (Global Consultations on International Protection, Background paper no. 3: Inter-State agreements for the re-admission of third country nationals, including asylum seekers, and for the determination of the State responsible for examining the substance of an asylum claim), мај 2001.

[12] Mол, Нуала, Мередит, Кетрин, Азил и Европска конвенција о људским правима, стр. 73, у којој се цитирају пресуде у предметима X v. the Federal Republic of Germany, представка бр. 8100/77, и Giama v. Belgium, представка бр. 7612/76.

[13] Ibid. у којој се цитира Политика „сигурне треће земље“ у светлу међународних обавеза земаља у односу на избеглице и тражиоце азила (The ‘safe third country’ policy in the light of the international obligations of countries vis-à-vis refugees and asylum seekers), УНХЦР, Лондон, јул 1993, став 4.2.14. Види Закључак бр. 85 (XLIX) 1998 Извршног комитета УНХЦР, став (aa).

[14] Ibid.

[15] Ibid.