Основни и напредни онлајн курс о азилу и миграцијама > ПОГЛАВЉЕ I - ОСНОВНИ КУРС > Правни оквир система међународне заштите у Европи

Приказ оквира права којим се уређује положај тражилаца азила и људи којима је потребна међународна заштита у Европи

Међународна заштита у Европи уређена је трима режимима који се узајамно преклапају:

1.   На глобалном нивоу примењује се инструмент Уједињених нација (УН) који представља темељ за заштиту тражилаца азила – Женевска конвенција о статусу избеглица из 1951. године^[1] (у даљем тексту “Женевска конвенција”, и Протокол уз њу из 1967. године, на основу кога се прогон више не ограничава на „догађаје у Европи“ и „догађаје који су се десили пре 1. јануара 1951. године“).^[2] 
2. На регионалном нивоу примењује се Европска конвенција о људским правима (у даљем тексту ЕКЉП, Конвенција или Европска конвенција).^[3] Премда овај инструмент не садржи конкретне одредбе о тражиоцима азила, у њему су прописане важне мере заштите миграната и тражилаца азила који потпадају под надлежност држава чланица Савета Европе. У одељку Б овог Поглавља су наведени остали инструменти Савета Европе од значаја за заштиту ове категорије лица.
3. На нивоу Европске уније (ЕУ) је ситуација тражилаца азила у ЕУ свеобухватно уређена такозваним правним тековинама ЕУ које се односе на азил (односно Заједничким европским системом азила), то јест корпусом права који чине уредбе и директиве којима се уређују различити аспекти овог питања. У одељцима који следе је дата подробнија анализа ових инструмената. Правне тековине које се односе на азил примењују се у свим државама чланицама ЕУ - уз одређене изузетке - као и државама које нису чланице ЕУ, али на основу споразума с ЕУ примењују неке делове правних тековина које се односе на азил.

 

У миграционим кретањима опште узев учествују како тражиоци азила који беже од прогона по основама наведеним у Женевској конвенцији, тако и други тражиоци азила и лица која имају право на међународну заштиту јер су у опасности од злостављања у својој земљи порекла или земљи у коју би били враћени (такозвани корисници међународне заштите), као и мигранти који своје земље напуштају из разлога који се не признају као основ за право на међународну заштиту. Државе имају обавезе – додуше различите обавезе – према свим трима групама. Обавезе према тражиоцима азила су прече, а услов за њихово испуњење је да се правилно утврди којим је лицима потребна међународна заштита. С друге стране, мора се поступати с достојанством и у складу са важећим нормама међународног права и према мигрантима који не испуњавају услов за доделу међународне заштите, те немају право на исти ниво заштите као они који тај услов испуњавају. 

 

Упоредо са „мигрантском кризом“ из 2015. и затварањем такозване Балканске руте је дошло до свеобухватног развоја трендова расељавања. Број миграната на путу ка Европи је врхунац достигао током 2015, што је медије навело да ову појаву назову „избегличком кризом“. Марта 2016. је дошло до изненадне промене, када је ЕУ потписала такозвану „Изјаву ЕУ и Турске“,^[4] по којој ће се у Турску враћати мигранти који у Грчку стигну након дана потписивања споразума, и у којој се наводи да ће у тој земљи бити заштићени у складу са релевантним међународним стандардима. Потписивање споразума, заједно са затварањем Балканске мигрантске руте, довело је до оштрог пада броја тражилаца азила; само у Србији је њихов број опао на 4.146 октобра 2017.^[5] 

Иако су у почетку биле пропраћене тренутним смањењем броја тражилаца азила који стижу до Европе,^[6] наведене промене нису темељно измениле нову динамику и карактеристике миграционих кретања, за која су и даље заинтересовани све већи делови становништва укљученог у њих. И саме мигрантске руте постају све опасније и компликованије. То се може приписати како ситуацији на терену, попут све чешћег коришћења пловила неподесних за прекоморске миграције, тако и све учесталијем коришћењу кријумчарских услуга криминалних мрежа, као и распрострањеном стварању бирократских и процесних препрека ради ограничавања секундарног кретања и чешћем одбијању по скраћеном поступку захтева за азил, због тога што су неосновани или представљају злоупотребу права (види, на пример, Извештај Међународне организације за миграције о међународним миграцијама за 2016. годину^[7]).   

Ови су трендови довели до дубоке метаморфозе прилива миграната, која изискује поновно разматрање карактеристика и потреба људи у покрету. Велики обим и учесталост масовног кретања постали су уобичајени, услед чега је индивидуализовано разматрање захтева за азил, које изискује међународно право, све скупље и, као што неки тврде, неодрживо.^[8]  

Што је још важније, присилне миграције се описују као миграције које су чешће мотивисане насиљем у којем фокус није на прогону,^[9] што је  услов за доделу уточишта по традиционалној Женевској конвенцији (види доле). Ова је промена довела до тога да је разлика између „избеглица“ и људи у потреби за међународном заштитом и осталих миграната све нејаснија,^[10] чиме је оправданост строге примене критеријума из Женевске конвенције доведена у питање.

Међутим, иако се реалност миграционих прилива изменила, Женевска конвенција се и даље усредсређује на групу која је првобитно одређена преко елемената у дефиницији избеглице коју садржи. Тиме је очувана подела на оне чији захтеви за заштиту задовољавају критеријуме (избеглице по Конвенцији) и на оне чији захтеви за заштиту не испуњавају услове из Конвенције, као и на трећу групу – остале мигранте – који су често на крају етикетирани као „економски мигранти“, те спречени да приступе облицима заштите који су упоредиви са онима прописаним Женевском конвенцијом. Стога се констатује да је Женевска конвенција и даље на снази – и нужна – као инструмент којим се додатне повластице пружају све мањем броју људи за које државе признају да потпадају под њено дејство,^[11] уз једно значајно ограничење: да они, чији захтеви за заштиту нису засновани на неком од основа из Конвенције, формално остају ван њеног поља дејства.^[12]   

Када је реч о Европи, Женевска конвенција не представља једини оквир којим се јемче права и заштита тражиоцима азила и лицима у потреби за међународном заштитом. Њене се одредбе морају тумачити у садејству са још два правна режима: са системом који је успоставио Савет Европе, у којем је најзначајнија Европска конвенција о људским правима, и са Заједничким европским системом азила ЕУ (ЗЕСА), свеобухватним законодавним оквиром којим су уређени различити аспекти азила и међународне заштите. Нека од права и гарантија који произлазе из ова три режима су посебно осмишљени да штите избеглице и мигранте, док други припадају ширем корпусу стандарда људских права који важе у погледу свих појединаца, без обзира на њихов миграциони статус.  

Иако одредбе ових режима у одређеној мери одражавају стандарде Женевске конвенције и преклапају се са њима, ови су се режими значајно развили а у оквиру њих је развијен обим права зајемчених на међународном нивоу.^[13] У одељцима који следе је дат приказ основних карактеристика и гарантија које су прописане сваким од тих оквира, при чему ће бити истакнуте предности и ограничења сваког од њих и дат увид у релевантну судску праксу.

 

[1] Генерална скупштина УН, Конвенција о статусу избеглица, усвојена 28. јула 1951, Уједињене нације, доступна на http://www.unhcr.rs/media/1951RefugeeConventionSer.pdf [приступљено 11. октобра 2017].

[2] Генерална скупштина УН, Протокол о статусу избеглица, усвојен 31. јануара 1967, доступан на http://www.unhcr.rs/media/1967ProtocolRefugeeSer.pdf [приступљено 11. октобра 2017].

[3] Савет Европе, Европска конвенција за заштиту људских права и основних слобода, измењена у складу са Протоколима бр. 11 и 14 уз њу, од 4. новембра 1950, доступна на http://www.profisistem.com/zakoni/strana/505.

[4] Изјава ЕУ и Турске од 18. марта 2016, доступна на: http://www.consilium.europa.eu/hr/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/.

[5] Чињенице о Србији, Европска цивилна заштита и операције хуманитарне помоћи (Factsheet on Serbia, European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations), последњи пут ажуриране 9. октобра 2017.

[6] Основни подаци о Изјави ЕУ и Турске – годину дана касније (Background Information: EU-Turkey Statement – One year on).

[7] Види, на пример, документ Глобалног центра за анализу података Међународне организације за миграције (ИОМ), Опасна путовања – међународне миграције сву су мање безбедне 2016. године  (International Organisation for Migration (IOM), Global Migration Data Analysis Centre, Dangerous journeys – International migration increasingly unsafe in 2016), од августа 2016.

[8] Кеј Хејлбронер, Привремени и локални одговори на присилне миграције: коментар (Kay Hailbronner, Temporary and Local Responses to Forced Migrations: A Comment), 35 VA. J. INTI'LL 81 (1994), стр. 92-93,  у овом се раду констатује да Конвенција „није кадра да изађе на крај са великим кретањем избеглица“.

[9] Фицпетрик, Џоун, Да ли је Конвенција о статусу избеглица из 1951. застарела?, Пријем имиграната: потрага за ефикасном политиком у Немачкој и Сједињеним Америчким Државама  (Fitzpatrick, Joan, Is the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees Obsolete?, Immigration Admissions: The Search for Workable Policies in Germany and the United States) 3 (1997), стр. 205-26.

[10] УНХЦР, Заштита избеглица и међународне миграције (Refugee Protection and International Migration), од 17. јануара 2017, ставови  8. и 16.

[11] Мол, Нуала, Мередит, Кетрин, Савет Европе, Документи о људским правима бр. 9: Азил и Европска конвенција о људским правима (Mole, Nuala; Meredith, Catherine, Council of Europe, Human rights files, No. 9: Asylum and the European Convention on Human Rights), 15. децембар 2011, стр. 11.

[12] Ibid., стр. 11.

[13] Ibid., стр. 11: “Новим режимом ЕУ, успостављеним у складу са Заједничким европским системом азила (ЗЕСА), попуњене су неке од тих празнина, али он и даље не важи у погледу свих оних које Европски суд за људска права препознаје као лица којима је потребна међународна заштита и која на њу имају право“.